Протягом останніх днів було багато підсумків та рефлексій, бо 24 лютого стало новою спільною точкою відліку часу — важливішою за більшість інших. Цей текст — спроба підбити такі підсумки для сфери публічних закупівель з точки зору громадськості. Він про те, як витрачали значну частину бюджетних грошей протягом першого року повномасштабної війни.

Що взагалі відбувалося 

Закупівлі в останній рік можна розділити на три основні періоди:

1. Поза Prozorro — із кінця лютого до кінця червня. Протягом 4 місяців бюджетні установи могли купувати все необхідне напряму і не звітувати про це в системі аж до закінчення воєнного стану. Такі правила ввели, щоб закупівлі відбувалися, і відбувалися швидко — на початку повномасштабної війни 85% бізнесів скоротили або зупинили діяльність, логістичні ланцюжки були зруйновані, люди вимушено переїжджали в більш безпечні місця країни. 

2. Часткове повернення закупівель у систему — із кінця червня до середини жовтня. Тоді замовників зобов’язали використовувати спрощені закупівлі, тобто полегшену версію стандартних тендерів. Вони існували і раніше, для закупівель на невеликі суми. При цьому у правилах залишалося ще вдосталь підстав підписувати договори напряму, і звітувати про це публічно вже після перемоги.

3. Конкуренція у Prozorro за спеціальною процедурою — від 19 жовтня і до сьогодні. Тоді в публічних закупівлях з’явився окремий комплекс правил, розроблений спеціально для воєнного часу. Фактично, до цього були лише правки в основні документи, щоб врегулювати ситуацію. 

Так, у жовтні уряд запровадив відкриті торги з особливостями — варіацію тендерів, яку адаптували під закупівлі на час війни. Вони швидші, простіші та відбуваються навіть із одним учасником — раніше система автоматично скасовувала торги, якщо там було менше 2х пропозицій. Також тоді з’явилася вимога звітувати про договори, що підписують напряму, не чекаючи закінчення воєнного стану. Замовники можуть не публікувати договір і деталі закупівлі, які вони вважають чутливими, але зобов’язані оприлюднити сам факт її проведення протягом 10 днів після укладання контракту.

Ще одна важлива зміна — тимчасове скасування трираундових аукціонів у січні 2023 року. Наразі переможця вибирають за ціною початкової пропозиції, без додаткового пониження. Мінекономіки пояснило таку зміну відключеннями електроенергії, через що бізнесу без світла та стабільного зв’язку може бути важко під’єднатися до аукціону. Сама по собі ідея протестувати аукціони з одним сліпим раундом, без додаткових трьох на зниження ціни — не катастрофічна, однак пояснення уряду й імплементація ідеї викликали багато запитань. Навіть більше, через невдалу комунікацію чимало людей подумали, що тендери на Prozorro скасували взагалі.

Головні підсумки та уроки

У перші декілька місяців повномасштабного вторгнення на Prozorro було мало закупівель. Згідно з нашим дослідженням, загальна кількість оприлюднених лотів впала у майже 4 рази, а конкурентних — у 10-15. 

Зараз на Prozorro видно понад 2,7 млн закупівель, які оголосили під час повномасштабного вторгнення. Поточна сума договорів — 500 млрд грн. 

• Найдорожча закупівля — будівництво гідроагрегатів Дністровської ГАЕС на 28,8 млрд грн. Поки що договір призупинили через пошкодження об’єктів ПрАТ “Укргідроенерго” обстрілами росіян.

• Найбільше учасників — на свіжій лютневій закупівлі дизельних генераторів із очікуваною вартістю у 600 тис. грн. Туди прийшли 25 учасників. Закупівля ще триває, але поки ціна зменшилася майже вдвічі. 

• Найбільше скарг — на закупівлю встановлення пожежної сигналізації для поліклініки, прохідної з аптекою та майстерні по ремонту медтехніки на 3,2 млн грн. Там учасники поскаржилися до АМКУ 7 разів.

• Найбільші суми на Prozorro витрачали на пальне, електроенергію та тепло, а також будівництво і ремонт та медобладнання і фармацевтичну продукцію.

Однак це точно не фінальні числа за цей час. Ми не можемо оцінити, скільки договорів підписали напряму і поки що не опублікували на Prozorro. Так, лишень одні регіональні служби Укравтодору в 2022 році сплатили понад 9 млрд грн за закупівлями, яких немає в системі, — ймовірно, це лише часткова оплата робіт та послуг. 

Тому реальну картину про кількість, суми і умови закупівель за бюджетні гроші у перший рік повномасштабної війни громадськість зможе побачити лише після закінчення воєнного стану.

На початку повномасштабного вторгнення така втрата інформації була обґрунтованою. В умовах хаосу та невизначеності важливіше було проводити закупівлі хоч якось, щоб забезпечувати лікарні медикаментами, громади — продуктами та додатковими товарами для ВПО і так далі. Щоб країна продовжувала працювати, публічні закупівлі не можна було зупиняти. Водночас повернення конкуренції було лише питанням часу, і цей досвід дав нам змогу вивчити два важливі уроки.

По-перше, нам потрібні окремі правила для закупівель у кризових ситуаціях. Ми вже стикалися з віддалено подібною проблемою раніше — під час пандемії ковіду. Тоді уряд так само спершу дозволив підписувати договори напряму, а потім — використовувати для них спрощені закупівлі. І зранку 24 лютого замовники теж не мали ніяких вказівок, як їм далі укладати контракти. Процеси були неготові до повномасштабної війни. Уряду терміново довелося змінювати умови закупівель, і не всі наважилися їх використовувати через сумніви, чи не суперечить це законодавству. Так, у деяких західних областях понад 80% замовників продовжили публікувати принаймні якусь інформацію попри дозвіл Кабміну цього не робити.

На те, щоб затвердити правила публічних закупівель для воєнного часу, пішло 8 місяців. Ми не можемо повернути час назад і виправити ситуацію, підготуватися завчасно — але можемо подумати наперед. І розробити та затвердити, як саме мають відбуватися закупівлі за бюджетний кошт у випадку стихійних лих, війни, техногенних катастроф чи інших криз. Це дозволить і працівникам бюджетних установ, і бізнесу підготуватися завчасно та діяти більш злагоджено й ефективно.

По-друге, місяці без Prozorro ще раз показали нам, що навіть у таких складних умовах потрібно повертатися до прозорості та конкуренції. Уже в квітні-травні ми бачили запит бізнесу на участь у торгах. Наприкінці березня Prozorro проводили опитування бізнесу — 49% респондентів відзначили, що повернення конкурентних спрощених закупівель допомогло б їм отримувати нові замовлення. А в квітні Укрпошта за власним бажанням почала відбирати постачальників конкурентно. За результатами декількох місяців такої роботи, на аукціонах в середньому змагалися 3,5 учасники, а економія сягнула 22,1%. Прозорі публічні закупівлі допомагають бізнесу продовжувати працювати і виборювати контракти на рівних умовах, а державі — знаходити якомога якісніші товари за вигідними цінами.

Також публічність закупівель допомагає запобігти корупції. Навіть в умовах нестачі інформації журналісти та громадські активісти знаходять випадки потенційних зловживань, але зробити це набагато важче, і вдається вже на більш пізніх етапах. Наприклад, історію з підрядам на дороги в Дніпропетровській області, які отримала компанія подруги очільника Дніпропетровської ОДА, вдалося знайти завдяки публічній інформації про проплати замовника. Тобто коли гроші вже перерахували підряднику. 

Потреба в публічності є і в оборонних закупівлях. Після скандалу з імовірними переплатами на продуктах харчування для військових почали говорити про те, щоб оприлюднювати ціну за одиницю товару. Однак це не дуже змінить ситуацію. На ціну сильно впливають умови оплати та доставки, інші деталі договору. Без них це просто число. Дані про такі закупівлі також потрібно публікувати, просто без чутливої інформації. А її там може бути не так уже й багато: 

• інформація про постачальника, якщо його товари унікальні та критично важливі для ЗСУ, та характеристики таких товарів;

• точне місце доставки і інколи — кількість товарів, якщо це може вказати на чисельність військових у певному регіоні.

При цьому самої лишень публічності для запобігання корупції недостатньо — конкурентність теж грає значну роль. Бо так зменшується ризик, що договір отримає “своя” компанія, чи що в контракті будуть завищені ціни для чиєїсь персональної вигоди. Промовистий приклад таких зловживань ми побачили в січні 2023 року, коли антикороргани затримали в.о. очільника Мінрегіону з підозрою в $400 тис. хабаря на закупівлях енергетичного обладнання. Натомість конкурсний відбір дозволяє виграти тому, хто на це справді заслуговує.

Куди далі?

Одне з наших ключових завдань на наступний рік — продовжити робити закупівлі максимально публічними й конкурентними. Це стосується як наших звичних тендерів, так і замовлень для відбудови.

В Україні часто говорять, що вона має бути якісною, справедливою, що все має бути прозоро. Так потрібно робити вже. Відновлення не далеке й абстрактне, воно вже почалося, просто поки це стосується здебільшого критичної інфраструктури — fast recovery. Далі відбудова тільки набиратиме обертів.

Тому закупівлі мають бути максимально прозорими й відкритими вже зараз:

• проводити їх у Prozorro — використовувати систему для тендерів відбудови рекомендував і Світовий Банк;

• підготувати механізми в системі для закупівель для донорські кошти — цим зараз займається ДП “Прозорро” та уряд;

• бути спроможними проконтролювати цей величезний обсяг закупівель на рівні держави — це виклик для органів контролю та правопорядку;

• забезпечити можливості громадського контролю — журналісти та активісти уже ним займаються, але даних для такого поки що обмаль.

Не варто відкладати прозорість, підзвітність і конкуренцію на майбутнє. Вони на часі вже зараз.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparecy International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.