Публічні дискусії стосовно закупівель харчування для військових — у самому розпалі, а народні депутати вже підтримали в першому читанні законопроєкт щодо запровадження прозорості в оборонних закупівлях. 

Його основна ідея полягає в тому, щоб зобов’язати державних замовників звітувати в Prozorro про договори у сфері оборони на надпорогові суми протягом 10 робочих днів з дня укладення. Ми проаналізували, які конкретно зміни пропонують депутати і чи вирішать вони наявні проблеми.

Як чинне законодавство регулює це питання?

Сьогодні особливості здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану визначає постанова Кабміну № 1275. 

За її нормами, державні замовники закуповують більшість товарів, робіт і послуг без застосування конкурентних процедур, визначених Законами України «Про оборонні закупівлі» та «Про публічні закупівлі», укладаючи натомість прямі договори. Виключенням є деякі товари, які з 1 січня 2023 року мають закуповувати через рамкові угоди. Але зазначений функціонал в Prozorro ще не працює.

Для прямих договорів від 200 тисяч гривень Особливості передбачають відкладене звітування. Протягом 180 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану державні замовники мають оприлюднити звіти про договори про закупівлю, укладені без використання ЕСЗ. Такі закупівлі не включають до річного плану. Звіти про закупівлі, що містять інформацію з обмеженим доступом, оприлюднювати не планують. 

Окрім того, Постанова №1275 врегульовує звітування про прямі договори, укладені за Постановою № 169 з 10 серпня 2022 і до втрати нею чинності. Для таких випадків протягом 90 днів з дня припинення або скасування воєнного стану буде оприлюднюватися звіт про договір, а також сам договір, усі додатки та зміни до нього.  

Отже, чинне законодавство відкладає звітування про оборонні закупівлі на період після Перемоги, і суспільство позбавлено інформації про такі закупівлі.  

Що пропонує законопроект 8381? 

Депутати пропонують внести низку змін до Закону України «Про оборонні закупівлі»  (далі — Закон):

1. Зобов’язати замовників за результатами прямих оборонних закупівель  звітувати в ЕСЗ про укладений договір протягом 10 робочих днів з дня його укладення, починаючи з вартості 200 тисяч гривень для товарів та послуг, 1,5 мільйони гривень — для робіт.

Пропоноване звітування є частковим: у звіті зазначається лише найменування державного замовника (служба державного замовника), назва предмета закупівлі (із зазначенням одиниці виміру для товарів), ціна за одиницю товару, ціна робіт, послуг.  Не оприлюднюються відомості, що становлять державну таємницю, а також інша інформація. 

1. Для закупівель послуг з забезпечення комплектами продуктів, харчуванням та послуг з організації харчування військових частин, у звіті додається файл про вартість усіх складових вказаних послуг: окремі найменування харчових продуктів (товарів) із зазначенням одиниці виміру та ціни за таку одиницю, а також вартість окремих послуг.
2. Якщо замовник змінює істотні умови договору в тій частині, в якій мав звітувати, то він повинен оприлюднити повідомлення про внесення змін із оновленою інформацією. 
3. У Прикінцевих та перехідних положеннях вирішується проблема не оприлюднених договорів, укладених у минулому з 24 лютого 2022 року: звітність про такі договори замовники оприлюднять у тому ж обсязі, але протягом 90 днів з дня набрання чинності змінами.

Окрім основних змін щодо звітування, які матимуть очевидний вплив на закупівельну практику, ініціатори законопроєкту пропонують низку інших положень: 

• Принципи, яким мають відповідати особливості оборонних закупівель на період воєнного стану: своєчасність та відповідність прийнятим рішенням щодо захисту національних інтересів України, забезпечення потреб безпеки і оборони; конкурентність; ефективність використання коштів, результативність; відкритість та прозорість (крім відомостей, що становлять державну таємницю і розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці); запобігання корупції, зловживанням та дискримінації.
• З дозволених видів закупівель у статті 16 Закону виключено спрощений відбір без застосування ЕСЗ. Втім, закріплено, що оборонні закупівлі на період дії правового режиму воєнного стану здійснюються за розділом IV Закону — а в ньому залишається посилання на “Особливості” від Кабміну із притаманними їм прямими договорами.

Щоб норми Закону, що зазнають змін, знову мали перевагу над нормами Особливостей, визначених Кабміном — у статті 30 Закону прописано, що Особливості Кабміну мають визначатися з дотриманням вимог цієї статті. Протягом місяця з набрання чинності ЗП 8381 Кабмін має привести свої акти у відповідність.

Доволі цікавим є те, що серед принципів, яким мають відповідати Особливості Кабміну, передбачено конкурентність. Ураховуючи, що більшість оборонних закупівель дозволено здійснювати без застосування ЕСЗ, виникає питання, яким чином для них буде виконуватися цей принцип. 

У підсумку, законопроєкт 8381 пропонує відкрити частину інформації про оборонні закупівлі, а також додати декілька відверто декларативних норм. Звісно, будь-які зрушення в бік відкриття закупівельних даних — запобігаючи шкоді національній безпеці — виглядають як позитивна ініціатива. Але втілення ідеї прозорості в законопроекті 8381 не є ідеальним.

Які проблеми ми вбачаємо в законопроєкті 8381?

• Часткове звітування не зробить оборонні закупівлі повністю прозорими, а оприлюдненої частини даних буде замало для дієвого громадського контролю.

ЗП 8381 пропонує оприлюднювати у звіті про договір лише найменування державного замовника (служби державного замовника), назву предмета закупівлі (із одиницею виміру щодо товарів), ціну за одиницю товару, ціну робіт, послуг.  

Таке часткове звітування не вирішує наявної проблеми, оскільки:

• без тексту договору або хоча б його частини ми не побачимо, що впливає на ціну за одиницю товару, які супутні послуги закуповують разом із товаром і впливають на його ціну (умови доставки і оплати, зберігання, переробка тощо);
• також без оприлюдненого договору буде неможливо перевірити, чи всі позиції специфікації замовник зазначив у звіті; чи відповідає зміст договору, укладеного в паперовій формі, відомостям, які замовник оприлюднив в ЕСЗ;
• у системі Prozorro замовники мають можливість обрати одиницю виміру з безлічі варіантів — наприклад, «штука», «одиниця», «банка», «доза», «комплект», «коробка», «набір», «пакунок», «пачка», «ящик» – що робить сукупність цих даних хаотичними та неспівставними, їх майже неможливо коректно порівняти;
• інформації про загальну назву предмета без назви номенклатурної позиції недостатньо, щоб перевірити, чи не завищена ціна.

У пояснювальній записці до чутливої інформації відносять місцезнаходження, ідентифікаційні дані замовника та постачальника/виконавця, кількість, місце та строки поставки товарів (виконання договору), загальну ціну договору. І якщо закриття географічної інформації та ідентифікаційних даних є цілком логічним у воєнний час, то щодо загальної кількості та загальної ціни — виникають питання. Також для визначення, чи є ціна за одиницю обгрунтованою, потрібна калькуляція складових, інформація про умови оплати і доставки (без зазначення місця доставки, але з відомостями про частоту, відстань, строк оплати, інші ціноутворюючі умови).

Деякі аналітики сфери закупівель дотримуються позиції, що більша частина інформації про оборонні закупівлі цивільних товарів не є чутливою (окрім місця поставки).

• Чи залишиться запланованим після Перемоги повне звітування?

Як уже зазначалося, чинна Постанова №1275 зобов’язує замовників прозвітувати про прямі договори у сфері оборони після завершення воєнного стану: протягом 180 днів для договорів, укладених за Постановою №1275, протягом 90 днів для договорів, укладених за Постановою №169 у період з 10 серпня 2022. Для договорів за Постановою №169 передбачається навіть оприлюднення самого договору, усіх додатків та змін до нього (!), чого не можна сказати про ЗП 8381. Виходить, що обсяг звітування про такі договори може стати навіть меншим, ніж вже передбачено. 

Ураховуючи, що ЗП 8381 зобов’яже Кабмін привести свої акти у відповідність протягом місяця — виникає питання, чи залишаться чинними норми про повне звітування після Перемоги. Вбачаємо два ризики: 

1. Якщо ЗП 8381 набуде чинності у запропонованій редакції, а Постанова №1275 залишиться незмінною, то є ймовірність, що замовникам доведеться звітувати двічі про одні й ті самі договори: спочатку в порядку, передбаченому оновленою статтею 30 Закону, потім — у порядку Постанови №1275. Так, ЗП 8381 закріплює пріоритет статті 30 Закону над Особливостями Кабміну. Але ж і звітування після завершення воєнного стану (за Постановою 1275) по суті не суперечить частковому звітуванню протягом 10 робочих днів з дня укладення договору (за Законом) і потенційно вони можуть співіснувати.  
2. Якщо ж Кабмін приведе Постанову №1275 у відповідність до ЗП 8381 і виключить у неї норми про відкладене звітування — ситуація стане ще більш загрозливою. Адже тоді про прямі договори у сфері оборони громадськість вже ніколи не отримає іншої інформації, окрім як про ціну за одиницю, назву предмета, назву замовника. Такий крок вже важко буде назвати запровадженням прозорості.

Окрім того, від порогу звітування про договори на суму від 200 тисяч гривень для всіх предметів закупівель (за Постановою 1275), Закон 8381 повертається до порогу в 1,5 мільйони гривень для робіт. Це звужує обсяг закупівель, за якими будуть оприлюднювати звіти. 

3. Акцент на харчових закупівлях: відповідь на суспільний запит, яку можна поширити і на інші закупівлі.

Звітування щодо вартості всіх складових послуг за договором передбачено лише для харчових закупівель. Замовники повинні будуть завантажувати окремим додатком (файлом) інформацію про окремі найменування харчових продуктів (з одиницею виміру та ціною за одиницю) та вартість окремих послуг.

Але очевидно, що предмет закупівлі може мати складові (номенклатурні позиції, асортимент) з відмінними цінами за кожну не лише в харчових закупівлях. Отже, потреба в оприлюдненні звітів із цією інформацією актуальна не лише для закупівель послуг харчування. 

За редакцією ЗП 8381, що пропонується зараз, для нехарчових закупівель звіт буде містити «назву предмета закупівлі (із зазначенням одиниці виміру щодо товарів), ціну за одиницю товару, ціну робіт, послуг». Тому видається недостатньо визначеним, як звітуватимуть замовники про договори із комплексним предметом (окрім харчування), який складається з кількох позицій, кожна з яких має свою ціну. Виникає питання, які запобіжники будуть діяти, аби замовники не обмежувались звітуванням про ціну лише однієї позиції з кількох передбачених договором.

4. Не прописано механізм контролю за звітуванням і його повнотою. 

На жаль, ЗП 8381 не містить пропозицій, як має відбуватися контроль за повнотою, своєчасністю, достовірністю інформації у звітах про договори, а також які юридичні наслідки мають настати, якщо замовник порушить котрусь із норм щодо звітування. 

Наразі пункт 63 Порядку № 363 передбачає, що контроль у сфері оборонних закупівель здійснюється відповідно до вимог статей 14 і 15 Закону України «Про оборонні закупівлі». Дію інших норм цього Порядку стосовно контролю призупинено на період на період дії правового режиму воєнного стану. У свою чергу статті 14 та 15 Закону передбачають заходи контролю на узагальненому рівні. Без запровадження заходів контролю — наприклад, аналогічних заходам щодо публічних закупівель — ЗП 8381 матиме, ймовірно, обмежений вплив на закупівельні практики. 

5. Складність технічної реалізації пропонованих змін в ЕСЗ.

На практиці виконання замовниками норм, що передбачені ЗП 8381, може бути ускладнено технічними труднощами. 

Наприклад, у разі зміни умов, про які замовник відзвітував, він має оприлюднити повідомлення з інформацією в тому ж обсязі, як у звіті. Але попередньо введена інформація перезаписується при введенні нової, а також існують труднощі із введенням в ЕСЗ вищих цін, ніж первинні. Сподіваємося, що ці питання будуть технічно вирішені.

Підсумовуючи викладене, попри правильні за своєю сутністю принципи, закладені в ЗП 8381  — на практиці цей законопроєкт не стане панацеєю, а відкриє лише частину інформації про оборонні закупівлі.Частину, якої буде недостатньо для дієвого контролю.

Transparency International Ukraine підтримує ідею ЗП 8381, проте він не вирішить системні проблеми в сфері оборони. Системне вирішення проблеми з оборонними закупівлями має починатися з планування самих закупівель та визначення того, що справді є чутливою інформацією, яку не можна публікувати, бо її може використати ворог. Решта інформації про такі закупівлі має бути публічною. А самі закупівлі повинні відбуватися конкурентно через Prozorro.

Авторка: Анна Куц, юридична радниця Transparency International Ukraine

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS