Чи потрібні у Prozorro трираундові аукціони

23.05.2023 10:39

Кабінет Міністрів повертає у Prozorro трираундові аукціони — на початку року їх тимчасово замінили сліпим аукціоном. У межах останнього учасники не можуть знижувати ціну, переможця обирають одразу за початковими ціновими пропозиціями.

Однак це не повне повернення до попереднього підходу, адже зараз замовники отримали право провести закупівлю так само без гри на пониження ціни, якщо обґрунтують потребу в цьому. Таку опціональність Мінекономіки пояснює тим, що на майбутнє хочуть надати можливість гнучко реагувати на ситуацію з енергопостачанням або іншими форс-мажорами, які можуть бути викликані війною. Хоча у січні запровадження такого механізму викликало досить бурхливу дискусію щодо доцільності та ефективності такого кроку.

Зокрема Transparency International Ukraine застерігала, що воно недостатньо обґрунтоване і містить деякі ризики. Аукціон є запорукою активної конкуренції учасників і дозволяє досягти максимальної економії. Відмова від нього потенційно може знизити економію на закупівлях, що не припустимо під час війни і й так обмежених коштів.

Ті, хто нейтрально або позитивно сприймали таку ідею, говорили, що закупівлі без аукціону широко застосовують на Заході, і вони мають свої переваги.

Питанню переваг тендерів з аукціонами і без них присвячено чимало досліджень, але більшість з них є досить теоретичними. Адже ці підходи складно порівняти за своєю ефективністю в лабораторних умовах. Після скасування аукціонів Україна отримала змогу визначити практичний ефект від різних підходів до закупівель.

Торги з аукціоном і без: головні відмінності

Основна складність порівняння різних методів закупівель полягає в тому, що логіка поведінки учасника в них є принципово різною.

У торгах з багатораундовим аукціоном учасник може подати первинну пропозицію близьку до очікуваної вартості і далі будувати свою стратегію уже залежно від того, як буде перебігати аукціон. Якщо активність конкурентів низька, він може перемогти з високою ціною. Якщо активність висока — учаснику доведеться знижувати свою пропозицію або програти.

Проте говорити, що учасник зацікавлений дати максимально високу стартову ціну — теж неправильно. Адже розмір первинної пропозиції визначає черговість кроків учасників в аукціоні. Той, хто дав найменшу ціну, має перевагу над конкурентами — він робить свій крок останнім.

Закупівлі зі сліпим аукціоном передбачають, що в учасників є тільки одна спроба надати свою пропозицію і вгадати з нею. Якщо ціна виявиться надто низькою, підприємець отримає менший прибуток, ніж міг би. Якщо надто високою — може програти тендер конкуренту. Це нібито стимулює його дати нижчу пропозицію зі старту.

Дослідження щодо практики застосування аукціонів доходять висновків, що закупівлі з багатораундовими аукціонами пріоритетніші, якщо предмет закупівлі є достатньо конкурентним і наявні три або більше пропозицій на ринку, які відповідають вимогам замовника.

Для закупівель на ринку з низькою конкуренцією і обмеженим колом потенційних постачальників однораундовий аукціон може давати кращий ефект. Також такий метод є швидшим і може застосовуватись для менш важливих категорій закупівель.

У багатьох країнах замовник сам може визначити для конкретних випадків, призначати йому багатораундовий аукціон чи ні. Такий підхід називають опціональним аукціоном.

Також є деякі перехідні моделі закупівель, в яких аукціон призначають після завершення подачі пропозицій учасників, якщо їх не менше трьох. Або коли різниця найнижчої стартової пропозиції і наступної за нею складає менше 10%. Такі проміжні правила теоретично мають переваги обох підходів: учасник не знає, чи є його початкова пропозиція остаточною, а якщо торги конкурентні, аукціон дозволяє досягти максимальної економії. Але поки такі методи закупівлі не дуже популярні через складність технічної імплементації. Та і їхні переваги здебільшого теоретичні, і їх складно перевірити.

Перевірка гіпотез

Ми висунули низку різних гіпотез, що базуються на теоретичних дослідженнях ефективності закупівель з аукціоном та без нього.

Для порівняння обрали два періоди:

  • з 19 жовтня до 31 грудня 2022 року;
  • і після скасування — із 3 січня до 1 квітня 2023 року.

Звісно, це не ідеальна вибірка, адже один період припав на кінець бюджетного року, а інший — на початок. Також у ці періоди були різні умови з постачанням електроенергії, що могло вплинути на перебіг закупівель, зокрема ціни учасників. Однак тоді діяли приблизно однакові правила процедур (відкриті торги з особливостями), і основна відмінність полягала саме в наявності/відсутності обов’язкового аукціону.

Вибірку ми вивантажили 5 травня. До неї увійшли лише успішно завершені станом на цю дату лоти. Економія у розрахунках визначена як співвідношення суми економії до очікуваної вартості закупівлі. Також ми відсіяли з вибірки дані з аномальними показниками економії: 1% лотів з найбільшою і найнижчою (від’ємною) економією.

1. Скасування багатораундових аукціонів зменшить економію

Основна перевага закупівель з аукціонами — здатність досягати кращої економічної ефективності закупівель. Таке твердження наводить більшість досліджень щодо практики використання аукціонів. Теоретично ефект від аукціону досягає оптимального значення, коли в закупівлі беруть участь троє або більше учасників.

Порівняння закупівель до і після скасування аукціонів у цілому підтверджує цю гіпотезу. 

За досліджуваний період до скасування аукціонів успішно завершено лоти на суму майже 95 млрд грн. Сума економії становить 7,63 млрд грн. Тобто економія в цих закупівлях по сумі склала 8,03% від очікуваної вартості.

Після скасування аукціонів успішно завершено лоти на суму понад 88 млрд грн. Сума економії в них складає лише 6,06 млрд грн. Отже, частка економії в завершених торгах скоротилася з 8,03% до 6,83% — на 1,2%.

Якщо поглянути на закупівлі у розрізі кількості учасників, різниця в економії між торгами з аукціоном і без нього є мінімальною у процедурах з 1-3 учасниками та істотно зростає зі збільшенням кількості учасників. У торгах, де участь взяли 4-5 або більше учасників, різниця показника економії становить уже 3-4%, залежно від того, застосовувався аукціон чи ні.

Водночас торги без аукціону дають навіть кращий показник економії в лотах із очікуваною вартістю менше 200 тисяч грн. Якщо аналізувати відсоток економії в різних діапазонах сум очікуваної вартості, то виявляється, що в найменших закупівлях після скасування аукціону показник економії навіть зріс. Очевидно, тут дійсно працює правило зміни поведінки учасника. У маленьких закупівля висока ймовірність, що конкуренція буде низькою, і тому «сліпий аукціон» спонукає учасника давати дещо нижчу ціну, ніж в лотах з аукціоном. Але зі збільшенням очікуваної вартості закупівель перевага торгів з аукціоном зростає. У закупівлях вартістю від 200 тисяч грн до 500 тисяч грн закупівлі з аукціоном і без показали практично однаковий результат. А в торгах на суму понад 1 млн грн торги з аукціоном забезпечують значно вищу економію. Оскільки саме ці закупівлі формують більшість економії в системі Prozorro, це відображається на загальному результаті, який наведений нижче (загальне зниження економії на 1,2%).

З огляду на це можна прийти до висновку, що загалом скасування аукціону негативно вплинуло на економію закупівель в системі. Особливо це справедливо щодо дороговартісних закупівель. Потенційно, цей 1% зниження економії — це втрата понад мільярда гривень економії лише за три досліджувані місяці.

Проте в закупівлях з очікуваною вартістю менше 500 тис. грн після скасування аукціону показник економії навіть покращився. Відповідно для закупівель з меншою очікуваною вартістю можна розглянути кілька варіантів:

  1. залишити сліпі аукціони;
  2. впровадити опціональні: щоб замовник сам вирішував купувати через аукціон чи без;
  3. або взагалі підняти поріг (але це питання потребує додаткового вивчення).

Для закупівель понад 500 тисяч грн доцільно застосовувати обов’язковий трираундовий аукціон.

2. Торги без аукціону дадуть вищу економію в закупівлях з мінімальною кількістю учасників

До переходу на сліпий аукціон 65% відкритих торгів із особливостями, у яких було достатньо пропозицій, проходили із одним учасником. У таких випадках трираундовий аукціон не відбувався, і початкова пропозиція учасника ставала фінальною. Оскільки раніше учасник міг зменшувати свою ціну під час аукціону, більш виграшною стратегією було поставити вищу ставку і знизити її, якщо матимеш конкурентів. Відповідно якщо на закупівлю прийшов лише один учасник, це збільшувало ризик, що замовник отримає вищу ціну, ніж ту, яку насправді був готовий надати підприємець (якби мав конкурентів).

У сліпому аукціоні учасники не можуть зменшувати свої пропозиції після того, як вони побачать пропозиції конкурентів. У теорії це мало стимулювати їх одразу надавати нижчі ціни, щоб збільшити свій шанс на перемогу.

Практика застосування торгів без аукціону в Prozorro цю гіпотезу не підтверджує.

Якщо порівнювати закупівлі до і після скасування аукціонів, показник суми економії в закупівлях з одним учасником практично не змінився.

До скасування аукціонів було оголошено успішних конкурентних тендерів з одним учасником на 52,1 млрд грн. Сума економії в них становить 2,15 млрд грн. Після скасування аукціонів сума таких торгів становить 53 млрд грн, а сума економії — 1,96 млрд грн.

У відсотковому вираженні показник економії навіть знизився — з 4,15% до 3,7%.

Отже, скасування аукціону не сприяло зниженню вартості пропозицій у торгах з одним учасником (з низькою конкурентною активністю). Гіпотеза про те, що в торгах з аукціоном учасники можуть давати вищу стартову пропозицію, залишаючи запас для торгу, не знаходить підтвердження в результатах аналізу.

Очевидно це пояснюється тим, що учасники схильні прогнозувати низьку конкуренцію лише в невеликих закупівлях.Якщо очікувана вартість росте, наявність чи відсутність аукціону істотно впливає на стратегію визначення початкової вартості.

3. Скасування аукціонів скоротить час проведення закупівель

Скасування трираундовго аукціону позбавила закупівлю двох етапів, що впливали на її тривалість:

  • очікування на проведення аукціону: після завершення періоду подачі пропозицій, аукціон відбувається не одразу, а у призначений системою день і час;
  • власне етап аукціону, де учасники почергово можуть знижувати свої ціни.

Так, середня тривалість закупівель скоротилася з 24,3 днів до 23,3. Це дозволяє замовнику в середньому економити 4% часу, витраченого на одну закупівлю. Частка закупівель із тривалістю менше 30 днів збільшилася з 51,3% до скасування аукціону до 59,8% після — від загальної кількості оголошених лотів у цьому періоді.

Проте зменшення тривалості закупівлі у цих межах не завжди має важливе значення, особливо коли йдеться про великі і важливі закупівлі. Адже зміна тривалості закупівель на 1-3 дні істотно впливає лише на швидкі закупівлі. Тобто ті, які передбачають постачання товарів за короткий проміжок часу. Зазвичай це невеликі суми і достатньо прості товари.

Якщо ж говорити про великі контракти і постачання значних обсягів, то їх тривалість вимірюється місяцями, а інколи роками. І в загальному циклі закупівлі від формування потреби і до постачання товару/виконання робіт такий короткий проміжок часу не має якісного впливу. До того ж замовник також може скоротити термін постачання товару на те саме значення в 1-3 дні, що у більшості випадків не має критичного впливу і дозволить досягти того ж результату, що і у випадку скасування аукціону.

З огляду на це варто розглядати скорочення тривалості закупівлі як позитивний фактор лише для невеликої категорії закупівель, у яких період від оголошення закупівлі до постачання товару/виконання робіт послуг є меншим, наприклад, 30 днів. Лише тоді це дає потенційно достатньо високу економію часу (10%).

4. Скасування аукціонів негативно вплине на конкуренцію

Одне із побоювань скептиків скасування багатораундових аукціонів полягало в тому, що воно призведе до значного збільшення закупівель з мінімальною кількістю учасників та загалом до зниження конкуренції. Мовляв, у замовників не буде стимулу працювати з ринком, адже тепер немає аукціону, як індикатора активності закупівлі, а для укладання контракту достатньо тільки однієї пропозиції.

Але ця гіпотеза не підтверджується. Частка лотів, на які не подали жодної пропозиції, навіть скоротилася після скасування аукціону.

Також не спостерігається зниження середньої кількості пропозицій у торгах. Цей показник навіть дещо зріс після скасування багатораундових аукціонів. Якщо раніше на всі відкриті торги з особливостями у середньому приходило 1,13 учасника, то після змін — 1,38.

Отже, наявність/відсутність багатораундового аукціону не має прямого позитивного впливу на кількість учасників, а скасування аукціонів не призвело до зниження конкуренції.

Висновки

Вибірка даних не ідеальна через різні періоди бюджетного року і ситуацію з електроенергією в окремі проміжки, однак вона все ж дає можливість загально оцінити ефект від скасування трираундових аукціонів. Попри те, що більшість гіпотез щодо впливу скасування багатораундових аукціонів наше дослідження не підтвердило, справдилася найважливіша. Перехід на сліпий аукціон знизив показник економії. І найсуттєвіше — саме для дороговартісних тендерів. Потенційно держава могла б додатково заощадити щонайменше мільярд гривень за три місяці, що ми дослідили, якби багатораундові аукціони не скасували.

Водночас аналіз показує, що для закупівель на менші суми — до 500 тис. грн, і до 200 тис. грн особливо — негативного впливу не було. Навпаки — для закупівель на менші суми сліпий аукціон виявився більш ефективним з точки зору економії.

Відповідно повернутися до обов’язкових багатораундових аукціонів для закупівель на суми понад 500 тис. грн — правильне рішення. Адже під час війни держава не може дозволити собі переплачувати на закупівлях, коли усі можливі кошти потрібно направляти на оборону.

Проте для торгів на суми до 500 тис. грн варто залишити сліпі аукціони.

Водночас можливо, варто розглянути варіант підняття порогів для відкритих торгів. Їх майже не переглядали від часів заснування Prozorro. Зважаючи на інфляцію, цей крок вбачається логічним, зокрема, щоб частково розвантажити замовників.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS” та Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine.

Джерело: Економічна правда

Що таємного в оборонних закупівлях, які не пов’язані зі зброєю?

Яка інформація може бути чутливою в закупівлях, та як зробити оборонні закупівлі прозорими.

09.02.2023 16:00

Відбудова (бе)з Prozorro: як проводити закупівлі, щоб до них не було питань

Чому закупівлі намагаються вивести з системи і чи варто це робити.

03.08.2022 18:30

13 друзів хабармена: ризики в закупівлях і як їх побороти

Що можуть зробити замовники та їхні керівні органи, щоб закупівлі були більш ефективними і захищеними від корупції.

16.09.2021 13:00

Нецінові критерії: як застосувати і не ступити на темну сторону сили

Інструкції й формули розрахунку для критеріїв “умови оплати”, “гарантійний термін товару” і “строк використання товару”. 

07.04.2021 10:30

© 2016 Моніторинговий портал DoZorro. Всі права захищено

Необхідно авторизуватись

Необхідно авторизуватись

Помилка з'єднання