Чи знаєте ви, що у 2025 році ми будемо бачити онлайн, скільки спирту залишилось у найближчій лікарні і куди поділися закуплені знеболювальні? А ще — зможемо дивитися на карті, якими матеріалами ремонтують трасу неподалік? Також, можливо, у 2026 році штучний інтелект буде підказувати, як удосконалити роботу сільської ради.

Звідки ми про це дізналися? У березні 2023 року Кабмін ухвалив Державну антикорупційну програму (ДАП) на 2023-2025 роки — деталізований документ про заходи запобігання корупції, заплановані в нашій країні на найближчі роки. Переважно програма передбачає зміни у законодавстві та технічні інновації в роботі державних органів. Вказує на строки їх здійснення та конкретних виконавців. 

Очікувано, розробники ДАП приділили увагу такій важливій і корупціогенній сфері суспільного життя, як публічні закупівлі. І хоча ДАП не має окремого розділу, присвяченого закупівлям, заходи щодо них згадуються у розділах про медицину, оборону та інші галузі. Ми дослідили, як відображені закупівлі в ДАП та яких кроків можна очікувати щодо їх удосконалення.

Публічні закупівлі у сфері інформатизації

Одна з проблем, яку вбачають розробники ДАП — недостатній рівень цифрової трансформації держави. Простіше кажучи, для максимальної прозорості та зниження корупційних ризиків у роботі органів влади потрібно її диджиталізувати. Цей процес поки не завершився, тому ще не всі адміністративні послуги легко отримати й не на всіх етапах їх надання усунуто корупційні ризики. 

Важлива частина цієї диджиталізації — закупівлі відповідного програмного забезпечення. Це досить проблематична царина. Замовникам складно виписати якісну тендерну документацію і розрахувати очікувану вартість.  Подекуди технічна специфікація виявляється недосконалою, а закуплені інформаційні системи — несумісними.

Щоб розв’язати цю проблему, розробники ДАП планують створити «офіційний інструмент підготовки та проведення публічних закупівель у сфері інформатизації». Він дозволить візуалізувати такі закупівлі та вже наявні електронні комунікаційні мережі й автоматизувати розрахунки очікуваної вартості технічних рішень, що закуповуються. Підґрунтям для розробки інструмента має стати дослідження, під час якого з’ясують, які потреби мають замовники у сфері інформатизації та який функціонал інструмента їм потрібен. Передбачається, що замовники повинні будуть обов’язково використовувати інструмент для закупівель у сфері інформатизації. Принаймні 80% таких закупівель мають відбуватися на базі інструмента — це один із індикаторів досягнення плану.

Зауважимо, що стрімких змін тут очікувати не варто. Самі лише дослідження Мінцифри заплановані на 2024 рік. Розробити проєкт закону про підстави та особливості використання інструменту та вимоги до його функціонала мають Мінцифри та Мінекономіки до січня 2025 року. Потім протягом 16 місяців з дня набрання чинності цим законом Мінцифри має ввести інструмент в експлуатацію. Отже, старт роботи інструмента, який автоматизує закупівлі у сфері інформатизації, варто очікувати не раніше 2026 року. 

Більш прозорі закупівлі будівництва та ремонтів

Серед проблемних питань у галузі будівництва доріг автори ДАП виділяють недосконалі інструменти контролю і недостатню прозорість процесів будівництва. Ці питання набувають особливої гостроти через руйнування, заподіяні російською агресією, та необхідність ефективно відбудовувати дороги й інші об’єкти інфраструктури.

Чому контроль за дорожнім будівництвом неефективний? Автори ДАП дають, зокрема, такі відповіді:

• недостатньо прозорі закупівлі та брак даних у належному, доступному форматі;
• складно отримати актуальну інформацію про будівництво, ремонт, експлуатацію доріг, результати моніторингу якості;
• неефективні підходи до планування дорожньо-будівельних робіт.

Щоб подолати ці корупціогенні явища, ДАП передбачає низку заходів. 

По-перше — забезпечити обов’язкову публікацію всіх даних, які передбачені Законом України «Про відкритість використання публічних коштів» щодо дорожніх інфраструктурних проєктів. Агентство відновлення та Мінінфраструктури вже до кінця травня 2023 мало оприлюднити цю інформацію, зокрема — про обсяги бюджетних призначень, проведених видатків бюджету та наданих кредитів з нього — в цілому та за окремими бюджетними програмами, про укладені договори та стан їх виконання.

Також з червня 2023 року Агентство відновлення та обласні держадміністрації повинні розкривати дані про проєкти публічної інфраструктури — проєктну документацію, методику розрахунку очікуваної вартості закупівлі — згідно зі стандартами OC4IDS і OCDS у машинозчитуваному форматі, публікувати набори даних за стандартом CoST IDS (Infrastructure Data Standard). До кінця травня 2023 ДАП вимагав від Агентства відновлення видати наказ, яким врегулювати питання оприлюднення даних.

По-друге, Мінінфраструктури своїм наказом до вересня 2023 року має затвердити порядок проведення моніторингу якості робіт, зокрема з відновлення (модернізації) України. Результати такого моніторингу/ дані про результати перевірок та штрафні санкції будуть публікувати на офіційному сайті ініціатора перевірки/ ініціатора або замовника моніторингу. Також на єдиному державному порталі відкритих даних та на онлайн-платформі, яка має запрацювати до січня 2025 року, Мінінфраструктури публікуватиме звіти про результати моніторингу з усіма додатками — протоколами, актами обстеження та відбору матеріалів.

По-третє, на Мінінфраструктури, Агентство відновлення та Мінцифри покладають завдання до березня 2025 року запустити інтерактивну карту робіт, зокрема з відновлення (модернізації) України. Ця мапа стане частиною інструменту цифрового управління відбудовою (модернізацією) України DREAM, до розробки якої долучилася і TI Ukraine. Її інтегрують із Єдиною державною електронною системою у сфері будівництва. Карта відображатиме проведені тендери і укладені договори на такі роботи, підрядників та хід будівництва. Це, серед іншого, допоможе уникнути багаторазового проведення робіт на тих самих ділянках і дасть громадськості можливість стежити за ходом ремонту та будівництвом. І хоча березень 2025 року здається далеким, уже цьогоріч мають стартувати підготовчі заходи — розробка документації, а у наступному — повноцінний запуск DREAM.

Оцінюючи намічені кроки, маємо застерегти, що шліфування технічних рішень не має стати приводом для зволікання із оприлюдненням інформації. Простіше кажучи, яким би ефективним не був цифровий інструмент, але якщо вже зараз є можливість оприлюднити дані у простіший спосіб — це також варто робити. Адже що більше часу пройде після зловживання, вчиненого під час ремонту, то складніше виправити його наслідки. Тож маємо надію, що виконавці відповідально розкриватимуть інформацію у доступний спосіб. 

Реформа закупівель ліків та медичних виробів

Окрім дорожнього будівництва, ДАП приділяє увагу ще одній складній і корупціогенній сфері життя — медичній. Автори підкреслюють, що медичні закупівлі недостатньо контролюють, а також не повністю врегульовано визначення потреби та облік лікарських засобів. За їхніми даними, інформація про залишки ліків та медичних виробів не надходить на центральний рівень вчасно і повністю — невідомо, які препарати є в лікарнях і в якій кількості. Через це пацієнтам іноді складно отримати безкоштовне лікування, а державі — ефективно закуповувати та розподіляти медичні товари.

Крім того, за кошти державного бюджету купують товари за сформованим переліком лікарських засобів та медичних виробів. До його формування залучають групи експертів, які можуть мати приватний інтерес. На регіональному рівні автори ДАП вбачають різні підходи різних замовників до закупівлі однотипних лікарських засобів.

Як ДАП пропонує покращити ситуацію?

По-перше, планують створити електронну систему управління запасами лікарських засобів та медичних виробів е-Stock. Вона має містити упорядковані дані в режимі реального часу: 

• які лікарські засоби та медичні вироби наявні в усіх закладах охорони здоров’я, що повністю або частково фінансують коштом бюджетів; 
• яка потреба у лікарських засобах та медичних виробах є в таких закладах; 
• як їх використовують та утилізують.

За допомогою електронної системи обсяг потреби в закупівлі медичної продукції визначатимуть оперативно та прозоро. Для цього розроблять прозорі та детальні методики і системи обрахунку. Систему інтегрують з процедурами централізованих закупівель, іншими медичними системами та зроблять відкритою для публічного доступу в інтернеті.

У 2024 році МОЗ та Мінцифри мають розробити проєкт постанови Кабміну про впровадження системи. А після набуття нею чинності — орієнтовно протягом двох років ці ж виконавці, можливо із залученням ДП «Медичні закупівлі України», готуватимуть технічне завдання, програмне забезпечення та введуть його в експлуатацію.

По-друге, зміни до законодавства зобов’яжуть місцевих замовників у сфері охорони здоров’я проводити закупівлі визначеного переліку лікарських засобів та медичних виробів із використанням електронного каталогу. Цих змін варто очікувати значно швидше, адже МОЗ та Мінекономіки мають розробити проєкт відповідної постанови до жовтня 2023 року. При цьому ДАП вимагає внести зміни до закупівельного законодавства щодо недопущення дискримінації учасників на етапі кваліфікації до електронного каталогу. 

По-третє, закупівлі лікарських засобів та медичних виробів планують делегувати централізованим закупівельним організаціям, які мають купувати їх на професійній основі, за прозорими процедурами, відповідно до об’єктивних потреб на основі якості та доказової ефективності. Втім, ДАП не містить жорстких планів для досягнення цього показника на найближче майбутнє, але принаймні е-Stock буде інтегрована саме з процедурами централізованих закупівель, і саме ЦЗО будуть закуповувати ліки та медичні вироби на базі інформації про потребу з системи. 

По-четверте, ДАП приділяє увагу закупівлям ліків та медичних виробів, зумовленим пандемією, у контексті запобігання корупційним ризикам. НАЗК та МОЗ вже у червні 2023 року мали оприлюднити аналітичне дослідження про корупційні ризики під час закупівель лікарських засобів та медичних виробів, що зумовлені пандемією або здійснюються під час пандемії. На основі цього звіту МОЗ до жовтня 2023 року має напрацювати проєкти нормативно-правових актів, із запобіжниками ризикам, та затвердити їх. Такий план зараз виглядає дещо дивним, враховуючи, що 5 травня ВООЗ оголосила про завершення пандемії. До того ж покладати завдання щодо розробки та затвердження нормативних актів, які стосуються закупівель, хай навіть медичних, виключно на МОЗ — видається недоцільним, адже врегулюванням таких закупівель має опікуватися також Мінекономіки. 

По-п’яте, для робочих та експертних груп при МОЗ, які формують переліки лікарських засобів та медичних виробів, що потрібно закупити, — створять нові правила роботи. Зокрема, розроблять чіткі правила визначення та врегулювання конфлікту інтересів в учасників таких груп. Традиційно робота над цим питанням розпочнеться з аналітичного дослідження випадків, коли у членів консультативних, допоміжних та інших дорадчих органів при МОЗ був конфлікт інтересів — МОЗ та НАЗК у червні 2023 року мали презентувати звіт про дослідження. 

Далі до кінця 2023 року МОЗ та НАЗК мають розробити проєкт закону, який:

• удосконалить виявлення та врегулювання конфлікту інтересів у членів цих робочих та експертних груп;
• підстави та порядок притягнення їх до відповідальності за порушення вимог;
• унормує розгляд повідомлень від людей та установ про ознаки конфлікту інтересів. 

Окрім того, до кінця липня 2023 року МОЗ мало оприлюднити на веб-сайті інформацію про консультативні, допоміжні та інші дорадчі органи, які створені та функціонують при ньому. Зокрема про склад, оклади, прийняті рішення, порядки денні засідань тощо. А до кінця вересня — створити канал для повідомлень про конфлікт інтересів у них.

На наш погляд, для такого застиглого в часі питання, як забезпечення ліками коштом бюджету, дійсно життєво необхідний прозорий підхід. Тому серед запланованих заходів, на підтримку заслуговує насамперед ідея створення електронної системи, яка відкриє інформацію про наявність препаратів, потребу в них та розподіл. Важливо, щоб розподіл ліків між пацієнтами відображався і в їхніх електронних кабінетах, аби люди могли підтвердити або спростувати це. Також для ефективної роботи E-stock та однозначної ідентифікації придбаних засобів потрібно вдосконалити Державний реєстр лікарських засобів. 

Щодо закупівель у часи пандемії, постає питання актуальності збереження окремих процедур (методів) для ковідних закупівель, але не буде зайвим розробити нормативну базу на випадок нових епідемій. 

Конкурентність для оборонних закупівель

В умовах війни цілком очікуваним блоком ДАП став перелік антикорупційних заходів у сфері оборони. Закупівлі в цій галузі також не оминули увагою. Однією з основних проблем у них розробники ДАП справедливо вважають низький рівень конкурентності та надмірний режим засекречування — це сприяє зловживанням. Статистично бюджетні витрати Міноборони у 2021 році — ще до повномасштабного вторгнення — досягли 26,4 млрд грн. Але ці кошти розподіляли без належної конкуренції та прозорості: так і не внесли зміни до законодавства про державну таємницю та не ввели в роботу електронний реєстр учасників відбору та виконавців державних контрактів.

Окрім того, ДАП посилається на надмірні дискреційні повноваження представників Міноборони, які контролювали створення продукції за контрактами, та зловживання під час забезпечення житлом військовослужбовців.

Щоб подолати окреслені проблеми, у ДАП передбачили низку суттєвих кроків.

По-перше, ДАП визначає цільовим результатом конкурентність та прозорість оборонних закупівель — після завершення воєнного стану також. Вони мають відбуватися в електронній системі закупівель, із певними застереженнями. 

Закрита процедура має застосовуватись як виняток. 

Міноборони, Мінекономіки та Державний концерн «Укроборонпром» (за згодою) мають до кінця серпня 2023 року розробити та подати Кабміну проєкт акту, який унормує допустимість та недопустимість відшкодування витрат (формування повної собівартості) на продукцію оборонного призначення відповідно до принципів і процедур країн НАТО, врегулює питання ціноутворення та рівня прибутку. А до кінця листопада 2023 року — ці ж виконавці мають розробити вимоги до системи обліку та контролю витрат  для виробників продукції оборонного призначення.

Окрім того, для підвищення рівня конкурентності та відкритості планують сформувати електронний реєстр учасників відбору та виконавців державних контрактів (договорів), а також інформувати потенційних постачальників щодо планів закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення. Інформація реєстру буде відкритою, окрім державної таємниці, а наповнення — автоматичним.

Для цього Мінстратегпром, Міноборони та Мінекономіки мають у січні-травні 2025 року розробити проєкт відповідної постанови, а до кінця 2025 року — ввести реєстр в експлуатацію.

По-друге, ДАП вимагає більш детально врегулювати питання секретності у сфері оборонних закупівель, знизивши цю секретність до обґрунтованого рівня. На рівні закону Верховна Рада має врегулювати питання охорони таємної інформації, визначити обсяг відомостей, який публікуватимуть в електронній системі закупівель. До кінця липня 2023 року Міноборони мало розробити проєкт такого закону, а СБУ — зміни до Наказу від 23 грудня 2020 р. № 383 «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю», протягом двох місяців з набрання чинності законом. 

По-третє, закупівлі мають здійснюватися не лише за критерієм найнижчої ціни, але й з урахуванням нецінових критеріїв — зокрема, вартості життєвого циклу продукції, рівня забезпечення життєвого циклу (гарантійного, сервісного обслуговування). Але єдиний захід, прописаний для досягнення цього результату — це моніторинг законопроєктів, які б додали до Закону про оборонні закупівлі нецінові критерії оцінки пропозицій учасників. 

По-четверте, всі закупівлі житла для військовослужбовців мають проводити в Prozorro.

Щоб втілити це в життя, Міноборони до кінця липня 2023 року мало провести аудит наявної житлової черги та обговорити результати з громадськістю. Нову концепцію забезпечення житлом військовослужбовців та їх сімей розроблять влітку 2023 року, і вона серед іншого передбачатиме закупівлі житла для них виключно через Prozorro. 

До кінця 2023 року Міноборони має розробити проєкт постанови Уряду про управління цифровою системою квартирного обліку військовослужбовців. У ній визначать відповідальний орган, запровадять:

• автоматизований рух черги;
• публічний доступ до неї;
• автоматичний розрахунок площі житла; 
• реєстр військовослужбовців, які отримали житло.  

Саме створення системи триватиме з вересня 2023 по лютий 2024 року. 

У низці заходів ДАП посилається на дотримання процедури країн-членів НАТО у забезпеченні потреб оборони. Також планують налагодити взаємодію з Агенцією НАТО зпідтримки та постачання.

Конкурентність для оборонних закупівель

В умовах війни цілком очікуваним блоком ДАП став перелік антикорупційних заходів у сфері оборони. Закупівлі в цій галузі також не оминули увагою. Однією з основних проблем у них розробники ДАП справедливо вважають низький рівень конкурентності та надмірний режим засекречування — це сприяє зловживанням. Статистично бюджетні витрати Міноборони у 2021 році — ще до повномасштабного вторгнення — досягли 26,4 млрд грн. Але ці кошти розподіляли без належної конкуренції та прозорості: так і не внесли зміни до законодавства про державну таємницю та не ввели в роботу електронний реєстр учасників відбору та виконавців державних контрактів.

Окрім того, ДАП посилається на надмірні дискреційні повноваження представників Міноборони, які контролювали створення продукції за контрактами, та зловживання під час забезпечення житлом військовослужбовців.

Щоб подолати окреслені проблеми, у ДАП передбачили низку суттєвих кроків.

По-перше, ДАП визначає цільовим результатом конкурентність та прозорість оборонних закупівель — після завершення воєнного стану також. Вони мають відбуватися в електронній системі закупівель, із певними застереженнями. 

Закрита процедура має застосовуватись як виняток. 

Міноборони, Мінекономіки та Державний концерн «Укроборонпром» (за згодою) мають до кінця серпня 2023 року розробити та подати Кабміну проєкт акту, який унормує допустимість та недопустимість відшкодування витрат (формування повної собівартості) на продукцію оборонного призначення відповідно до принципів і процедур країн НАТО, врегулює питання ціноутворення та рівня прибутку. А до кінця листопада 2023 року — ці ж виконавці мають розробити вимоги до системи обліку та контролю витрат  для виробників продукції оборонного призначення.

Окрім того, для підвищення рівня конкурентності та відкритості планують сформувати електронний реєстр учасників відбору та виконавців державних контрактів (договорів), а також інформувати потенційних постачальників щодо планів закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення. Інформація реєстру буде відкритою, окрім державної таємниці, а наповнення — автоматичним.

Для цього Мінстратегпром, Міноборони та Мінекономіки мають у січні-травні 2025 року розробити проєкт відповідної постанови, а до кінця 2025 року — ввести реєстр в експлуатацію.

По-друге, ДАП вимагає більш детально врегулювати питання секретності у сфері оборонних закупівель, знизивши цю секретність до обґрунтованого рівня. На рівні закону Верховна Рада має врегулювати питання охорони таємної інформації, визначити обсяг відомостей, який публікуватимуть в електронній системі закупівель. До кінця липня 2023 року Міноборони мало розробити проєкт такого закону, а СБУ — зміни до Наказу від 23 грудня 2020 р. № 383 «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю», протягом двох місяців з набрання чинності законом. 

По-третє, закупівлі мають здійснюватися не лише за критерієм найнижчої ціни, але й з урахуванням нецінових критеріїв — зокрема, вартості життєвого циклу продукції, рівня забезпечення життєвого циклу (гарантійного, сервісного обслуговування). Але єдиний захід, прописаний для досягнення цього результату — це моніторинг законопроєктів, які б додали до Закону про оборонні закупівлі нецінові критерії оцінки пропозицій учасників. 

По-четверте, всі закупівлі житла для військовослужбовців мають проводити в Prozorro.

Щоб втілити це в життя, Міноборони до кінця липня 2023 року мало провести аудит наявної житлової черги та обговорити результати з громадськістю. Нову концепцію забезпечення житлом військовослужбовців та їх сімей розроблять влітку 2023 року, і вона серед іншого передбачатиме закупівлі житла для них виключно через Prozorro. 

До кінця 2023 року Міноборони має розробити проєкт постанови Уряду про управління цифровою системою квартирного обліку військовослужбовців. У ній визначать відповідальний орган, запровадять:

• автоматизований рух черги;
• публічний доступ до неї;
• автоматичний розрахунок площі житла; 
• реєстр військовослужбовців, які отримали житло.  

Саме створення системи триватиме з вересня 2023 по лютий 2024 року. 

У низці заходів ДАП посилається на дотримання процедури країн-членів НАТО у забезпеченні потреб оборони. Також планують налагодити взаємодію з Агенцією НАТО зпідтримки та постачання.