13 друзів хабармена: ризики в закупівлях і як їх побороти

16.09.2021 13:00

Про можливості обійти Prozorro говорять багато і давно. Звісно, сама система електронних торгів поки що не може самостійно ловити за руку злочинців і притягувати їх до відповідальності. Можливо, колись порушення розслідуватиме штучний інтелект, а електронний суд стане швидким і невідворотнім. Але поки що за цими процесами стоять реальні живі люди. Чесні і не дуже. 

Водночас кожен етап закупівель, які найчастіше проводять через тендерні процедури містить колосальні корупційні ризики, які поки системно мало хто намагається вирішити. Проблеми ускладнює те, що керівні органи належним чином не допомагають підвищувати якість закупівель. Вони не забезпечують ні підтримки, ні контролю, ні тим більше лідерства з професіоналізації закупівель. Держаудитслужба охоплює лише незначний відсоток тендерів, а її висновки замовники часто оскаржують у суді, що дозволяє закрити договір з будь-якими порушеннями.

Останнім форпостом залишалася процедура оскарження до АМКУ, але тепер рішення колегії часто не послідовні. А право взагалі не розглядати скарги учасників, якщо вони не докладатимуть до них достатньо доказів, може остаточно поховати довіру до цього механізму.

Що дозволяє недоброчесним посадовцям провертати корупційні схеми через 5 років реформи, і як цьому завадити? Розглянемо 13 основних ризиків в публічних закупівлях і способи їх уникнення (зменшення). 

Цей перелік здебільшого орієнтований на відносно великих замовників, оскільки для невеликої кількості тендерів не завжди доречно і можливо розвивати окремі підрозділи.

1. Неякісне планування закупівель

У законодавстві немає чітких правил, як розпорядники коштів визначають свої потреби та їхню пріоритетність. Тому інколи потім у закупівельні плани потрапляють позиції, які насправді установі чи підприємству не сильно то й потрібні, але які дуже хочеться придбати. Такий ризик особливо актуальний для державних і комунальних підприємств. 

Так, умисно чи ні, замовники можуть купити забагато певних товарів — понад реальну потребу. Продукцію накопичують і зберігають роками. Наприклад, Укрзалізниця одного разу виявила на складах однієї зі своїх філій непотрібні запаси на 1,2 млрд грн. 

Вирішення: 

  1. Вести автоматизований облік запасів та перевіряти їх перед формуванням потреби та закупівлями.
  2. Моніторити використання придбаної продукції. Договірний менеджер має супроводжувати закупівлю і після укладання договору — стежити за його виконанням, відповідати за претензії та рекламації. 
  3. Керівний орган може контролювати, наскільки якісно та об’єктивно підпорядковані йому замовники розподіляють фінансування між своїми потребами відповідно до їх пріоритетності та об’єктивності. 

2. Дискримінаційні процедури, що обмежують доступ учасників до торгів

Замовники полюбляють використовувати всілякі випробування, спеціальні перевірки, дослідне використання продукції нібито для визначення її якості. Але насправді ніщо не гарантує постачання якісної продукції, окрім хорошого детального договору та уважного прийому товару. Тоді як додаткові процедури, які проводять до поставки, найчастіше лише обмежують кількість учасників закупівлі. 

Наприклад, Укрзалізниця запровадила спеціальну процедуру допуску до використання мастил.  Чим завершилася ця історія? Найбільший замовник мастил в Україні купує їх найдорожче в обмеженого кола учасників. А як з’ясувало слідство, придбане мастило все одно було неякісним.

Вирішення: 

  1. Запровадити єдині принципи закупівель.
  2. Не використовувати процедури перевірки і випробування продукції, які проводять до моменту поставки. 
  3. Забезпечити належне приймання товару, вдосконалити вже наявні у замовника правила. Приміром, використовувати засоби реєстрації, залучати незалежну експертизу. 

3. Зловживання неконкурентними процедурами закупівель

Замовник має вибирати процедуру закупівлі відповідно до закону. Утім, інколи цих правил не дотримуються, і з’являються закупівлі, які безпідставно проводять без конкуренції. 

Своєю чергою, це впливає на ефективність. Вартість товарів, робіт та послуг можуть завищувати, і ми навіть до кінця не знатимемо, наскільки. Адже єдиний спосіб визначати ринкову ціну – провести конкурентну закупівлю.

Як замовники найчастіше уникають конкурентних процедур:

  • неправомірно обирають переговорну процедуру без належних підстав; 
  • укладають договори без застосування електронної системи закупівель;
  • розбивають загальний обсяг закупівлі на обсяги, що не перевищують гранично визначений поріг застосування процедури закупівель та спрощених закупівель (штучний поділ).   

Вирішення:

  1. Запровадити внутрішній контроль за закупівлями в організації, і зовнішній — з боку керівного органу. 
  2. Професіоналізовувати сферу закупівель.
  3. Переходити від колективної до персональної відповідальності. Йдеться не лише про уповноважених осіб, а й про інших працівників установи чи підприємства, які беруть участь у закупівлях: затверджують заявки, технічне завдання та документацію. 

4. Зловживання під час визначення кваліфікаційних критеріїв до учасників закупівель

Замовники можуть використовувати всі або один з чотирьох визначених кваліфікаційних критеріїв до учасників процедур закупівель:

  • наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;
  • наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;
  • наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);
  • наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Водночас визначити, а який рівень матеріально-технічної бази необхідний, чи який саме договір — аналогічний, має замовник. Тому кваліфікаційні критерії можуть виставити необґрунтовано, щоб надати перевагу обраному учаснику.  

Вирішення: 

  1. Організація може запровадити стандартизовані правила формування кваліфікаційних критерії відповідно до істотних умов тендеру (вартість, обсяг, складність предмету закупівлі). Тоді підбирати критерії щоразу під конкретного постачальника не вийде.
  2. Варто моніторити скарги та вимоги учасників, відстежувати системні ризики.

Зокрема відстежувати скарги бізнесу до АМКУ можна в безкоштовному аналітичному модулі BI Prozorro.

5. Зловживання під час визначення технічних характеристик закупівлі

Технічні характеристики предмету закупівлі — один із головних факторів впливу на конкуренцію на торгах. Їх визначає замовник, який має проаналізувати свої потреби та розробити вимоги до продукції.

Часто уповноважені особи не мають необхідних знань і досвіду, щоб сформувати коректні вимоги, а структури організації, які формують заявки на закупівлі, вписують у них зайві критерії. Інколи цю проблему виявляють уже на етапі обговорення. Або учасники можуть просто не йти на тендер, бо бачать, що вимоги прописані під когось конкретного. 

Найчастіше замовники зловживають у технічних характеристиках тим, що вказують:

  • конкретну марку, модель, виробника продукції або її складових і не обґрунтовують це;
  • персоналізовані характеристики, яким відповідає винятково конкретна марка чи модель продукції на ринку;
  • необґрунтовані або надмірні характеристики, які обмежують коло потенційної продукції;
  • додаткові вимоги до продукції, не передбачені нормативними актами (наявність необов’язкових сертифікатів, довідок, відгуків);
  • нечіткі характеристики, за якими учасникам важко визначити відповідність своєї продукції.

Так замовники можуть штучно обмежити коло потенційних учасників. Як наслідок, маємо низьку конкуренцію та неринкові ціни. 

Вирішення: 

  1. Запровадити категорійну експертизу потреб замовника і сформованих попередніх характеристик предмету закупівлі. У такому випадку за кожну категорію має відповідати окремий менеджер, який знається на ній і може визначити, наскільки сформоване технічне завдання відповідає реальним потребам і пропозиціям на ринку.
  2. Варто моніторити скарги та вимоги учасників, відстежувати системні ризики.

6. Зловживання з умовами постачання та оплати

Умови постачання та оплати суттєво впливають на вартість товарів, робіт і послуг. Приміром, товари з терміновою поставкою потенційно коштуватимуть дорожче. Найчастіше із такими умовами зловживають, щоб створити більш сприятливі умови для обраних постачальників, і менш сприятливі — для всіх інших.

  1. Термін оплати

Якщо діапазон терміну оплати широкий, можуть бути маніпуляції з першочерговістю виплат. При цьому замовник може створювати умови, коли наперед визначені учасники мають погодження для оплати з незначним відтермінуванням, а інші учасники чекатимуть дуже довго. Це корупційне порушення, яке спотворює конкуренцію.

  1. Термін постачання

Короткий термін поставки можуть використати в інтересах учасників, у яких вже є в наявності необхідний обсяг продукції, і яким не потрібен додатковий час на її виробництво, транспортування чи придбання. 

  1. Умови постачання

Поширеними є умови постачання за рознарядкою (замовленням) замовника. При цьому бізнес може не отримати гарантій, що таке замовлення взагалі буде сформовано, не знати  навіть попередніх термінів, коли замовник може його зробити. Також у закупівлі можуть зазначити надто короткий термін поставки від дати рознарядки. 

У підсумку учасники закупівлі не можуть об’єктивно планувати обсяги постачання і формувати необхідні запаси. Крім цього, з’являються і ризики, пов’язані з формуванням ціни. Переваги на таких закупівлях отримує бізнес, який змовляється із замовником: він може мати більше інформації чи вигідніші умови. 

Вирішення: 

  1. Стандартизувати підходи щодо визначення термінів і черговості оплати відповідно об’єктивних факторів (наприклад дати поставки, дата формування заявки). 
  2. Сформувати типовий договір і типовий порядок роботи з контрагентами, щоб усі постачальники установи чи підприємства були в рівних умовах.

7. Надмірний формалізм та вибірковість під час оцінки пропозицій учасників

Замовник може неправомірно віддати перевагу одному з учасників тендеру за допомогою:

  • надмірного формалізму під час оцінки пропозиції;
  • вибірковості, коли за аналогічні порушення одних учасників дискваліфікують, а інших — ні;
  • дискваліфікації учасників за невиконання вимог, які сам замовник не виставляв.

Це все призводить до спотворення результатів конкурентних торгів. І переможцем стає постачальник з менш вигідними умовами, що суперечить інтересам замовника.

Вирішення: 

  1. Учасники далеко не завжди готові подавати скаргу до АМКУ, тому треба максимально спростити їм доступ до захисту своїх прав. Необхідно створити незалежну структуру в складі керівного органу, яка відповідатиме на скарги учасників і перевірятиме закупівлі на наявність порушень.  
  2. Державі варто електронізувати тендерну документацію, щоб унеможливити формальні помилки.  Ще один важливий функціонал — можливість автоматичної генерації типових документів учасника на майданчиках.

8. Необґрунтоване формування лотів закупівель із різнорідною номенклатурою

Якщо в один лот закупівлі об’єднати різнорідну продукцію або таку, яку виробляють і реалізують різні підприємства, конкуренція може штучно зменшитися. А це призводить до вищих цін.

Як приклад, замовники інколи об’єднують у один лот: 

  • продукцію різного сортаменту, спеціалізації, специфіки;
  • товари і роботи або послуги. При цьому продавців товару на ринку може бути багато, а виконавців робіт тільки декілька. Так учасники, які не спеціалізуються на конкретних роботах/послугах, не можуть окремо поставити товари;
  • різні види робіт (послуг), які передбачають різну спеціалізацію у виконавця.

Вирішення: 

  1. Запровадити категорійний менеджмент, який контролюватиме формування лотів.
  2. Забезпечити контроль і підтримку закупівель з боку керівних органів.
  3. Як уже згадувалося раніше, переходити до персональної відповідальності працівників різних підрозділів замовника за формування тендерної документації.

9. Перешкоди для укладання договорів із переможцями торгів без належних підстав

Процедуру закупівлі проводять, щоб зрештою підписати договір і отримати необхідні товари, роботи чи послуги. І при цьому одне з поширених зловживань — коли замовник зумисно намагається не укласти договір з переможцем, оскільки хоче віддати його своєму постачальнику. 

Це можна зробити кількома способами:

  • скасувати закупівлю з ініціативи замовника та повторно її оголосити. Замовники з власного бажання скасовують приблизно 7% всіх конкурентних закупівель;
  • не укладати договір до кінця терміну на це. Коли час на укладання договору закінчується, торги втрачають актуальність. Приблизно 1% конкурентних закупівель, у яких не було скарг учасників, так і не закінчуються вчасним підписанням договору.

У результаті, замовник ще й не забезпечує свої потреби вчасно, а в учасників падає інтерес до тендерів.

Вирішення: 

  1. Запровадити інструменти відстеження та контролю статусів та етапів закупівель.
  2. Також контролювати закупівлі можуть керівні органи.

10. Змови учасників

Зазвичай змови учасників відбуваються в двох випадках: коли кількість виробників необхідної продукції на ринку мало, або коли замовник сформував вимоги до учасників так, що обмежив участь у закупівлі.  

Тоді учасники можуть створювати видимість змагань на торгах, а ціни після аукціону все одно залишатимуться неринковими. Інколи тендер можуть розігрувати два дилери одного виробника. 

Із прикладів такої продукції: залізничні рейки, цемент, колеса вагонів, елементи енергомереж і багато іншого. 

Вирішення: 

  1. Оцінка ринку та визначення потенційно ризикових категорій товарів. 
  2. Запровадити інституції захисту інтересів замовника, зокрема через оскарження ознак зловживання домінантним положенням на ринку до АМКУ, судовий захист.

11. Постачання неякісної продукції

Щоб забезпечити потреби замовника, продукція має відповідати всім його вимогам не лише на папері, а й реально. Якість товарів або наданих послуг чи робіт контролює сам замовник. І якщо вхідний контроль організований не дуже добре, організація може отримати зовсім не те, що замовляла. А це — додаткові витрати, перебої в роботі, і інколи навіть загроза здоров’ю чи життю людей. 

Вирішення: 

  1. Один зі шляхів — розробити якісний типовий договір, який забезпечує відповідальність сторін, передбачає штрафні, оперативно-господарські санкції, контроль якості продукції.
  2. Впровадити контроль виконання договорів: уже згаданий договірний менеджмент, реєстр договорів та стадій їх виконання.
  3. Удосконалити приймання: налагодити систему, використовувати засоби реєстрації, залучати незалежних учасників та незалежну експертизу.  

12. Закупівлі робіт та послуг, яких фактично не було

Зловживання, які можуть виникнути вже на етапі виконання контракту, можуть полягати як у неповному виконанні затверджених вимог і умов, так і оплаті товарів, робіт і послуг, яких фактично не надавали.

Особливо такий ризик поширений для будівельних робіт. Проєктно-кошторисною документацією передбачено один перелік робіт, а під час виконання його суттєво спрощують. Після завершення будівництва більшість невиконаних робіт можна приховати. 

Наприклад, як із будівництвом доріг. Товщина шарів асфальту, підсипки, ущільнення узбіч, використання матеріалів і багато інших факторів — вони непомітні на перший погляд, але впливають на витрати підрядника. 

Вирішення: 

  1. Запровадити незалежний контроль приймання робіт/послуг, на які передбачені значні видатки;
  2. Автоматизовувати контроль якості та обсягів робіт, щоб він мінімально залежав від людського фактору.

13. Зловживання під час внесення змін до договору

Зміна умов договору під час його виконання може порушити баланс умов, які впливали на ціни учасників на етапі аукціону. Коригування цін на продукцію – одна з найризикованіших змін договору.

Частина 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачає можливість коригувати вартість продукції на етапі виконання договору до 10% пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку. Це можна робити не частіше, ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору або внесення змін до нього щодо збільшення ціни за одиницю товару. 

Водночас законодавство не регламентує чітке визначення поняття ринку для кожної одиниці товару та порядок підтвердження зміни вартості на цьому ринку.

Це призводить до того, що працівники замовника можуть прийняти неналежне підтвердження та узгодити зміну ціни, яка не відповідає реальній динаміці ринку. 

Вирішення: 

Запровадити контроль договірної роботи (договірний менеджмент) у самій організації, а також контроль з боку керівних органів.

Міфи і реальність. Як варто сприймати мільярдний контракт Укрзалізниці та General Electric

З моменту підписання мільярдного контракту між Укрзалізницею  і General Electric інформаційне поле наповнилося небувалою кількістю інформації про перспективи локомотивобудування в Україні і оновлення залізниці.

26.02.2018 17:23

"Поглиблений моніторинг": які переваги професійного модулю аналітики ProZorro

Із запровадженням електронної системи закупівель ProZorro з'явилася колосальна база інформації про процедури і порушення, якої раніше не існувало. 

13.02.2018 17:29

Складні закупівлі або закон олівців і цвяхів

Світ публічних закупівель суворий і невблаганний. Як і в світі природи тут найкраще себе почувають ті, хто добре пристосовується. А пристосовуватись до вподобань тендерних комітетів буває дуже непросто.

07.09.2017 15:14

© 2016 Моніторинговий портал DoZorro. Всі права захищено

Необхідно авторизуватись

Необхідно авторизуватись

Помилка з'єднання